Zakres polityki społecznej można ujmować bardzo szeroko, traktując ją jako aktywność państwa i innych podmiotów publicznych czy prywatnych, która kształtuje jakość życia ludzi, ale można ją także zawęzić do tych aspektów ludzkiego życia, kiedy wymagana jest pewna interwencja w sytuacji niezaspokojenia potrzeb uznawanych za podstawowe. Można również aktywność polityki społecznej uznać za działania zmierzające do rozwiązywania problemów społecznych, z tym jednak zastrzeżeniem, że obecnie istnieje wiele sporów interpretacyjnych wokół tego, co jest, a co nie jest problemem społecznym. Od przyjętego zakresu polityki społecznej zależy nie tylko to, kto zostanie objęty opiekuńczą działalnością państwa, lub innych podmiotów polityki społecznej, ale również to, jakie formy ta działalność przybierze. [http://www.forestap.republika.pl/swoiste.htm]
Analizując okoliczności warunkujące politykę społeczną w Polsce należy wziąć pod uwagę dwa aspekty. Pierwszy z nich, wynika ze swoistości polskiej sytuacji, która wiąże się z historycznymi uwarunkowaniami obecnego stanu polityki społecznej. Drugi, odnosi się do ekspansji polityki społecznej wraz ze wzrostem gospodarczym i umacnianiem się demokracji w państwie. Najważniejsze jednak jest aby przestano spychać politykę społeczną na margines działań interwencyjnych i doraźnych, nastawionych głównie na łagodzenie skutków, a przygotować programy koordynujące jej funkcjonowanie w skali całego kraju, jak i na poziomie lokalnym.
Dziedziny polityki społecznej, takie jak szeroko rozumiane świadczenia społeczne, zabezpieczenie społeczne czy obciążenia podatkowe społeczeństwa można rozpatrywać pod względem proponowanych działań, a także ich realizacji w praktyce. Można także zauważyć, że większość przepisów uchwalanych w formie Kart, Deklaracji czy innych uzupełnień w postaci Protokołów do umów międzynarodowych, mają na celu głównie ustanowienie podstawowych zasad społecznych i sposobów ich realizacji, którymi powinny kierować się państwa-strony postanowień . Niestety, wprowadzane zmiany wynikające ze zmian w sytuacji gospodarczej powodują zaostrzenie kryteriów dostępu do świadczeń zagwarantowanych przez państwo w dziedzinie polityki społecznej. Celem tych zmian nie jest jednak zubożenie społeczeństwa, a poprawa budżetu państwa, z jednej strony, a niejako zmuszeniem społeczeństwa do większej aktywności zarówno na rynku pracy, jak i na innych płaszczyznach polityki społecznej, z drugiej strony. Biorąc pod uwagę sposób korzystania naszego społeczeństwa ze świadczeń społecznych i często roszczeniowe podejście do praw im przysługujących dostosowanie przepisów staje się niełatwym zadaniem. W efekcie dochodzi do napięć społecznych, wymuszania zmian korzystnych dla niektórych grup społecznych i ogólnego niezadowolenia z ekipy rządzącej, aktualnie sprawującej władzę.
W obrębie dziedzin, którymi interesuje się polityka społeczna odnaleźć możemy:
- Polityka ludnościowa obejmująca działanie, które jest nastawione na wprowadzanie zmian w strukturze oraz stanie ludności,
- Polityka społeczna względem rodziny Do funkcji rodziny zaliczymy:
a. prokreacyjne,
b. opiekuńcze,
c. wychowawcze,
d. ekonomiczne, - Polityka społeczna względem wyodrębnionych kategorii społecznych:
a. mniejszości,
b. imigrantów,
c. ubogich na wsi. - Polityka społeczna, kształtująca dochody ludności oraz warunkami bytowe.
- Problematyka ubóstwa.
- Problematyka zatrudnienia oraz ochrony pracy - sprzyjanie powstawaniu miejsc pracy.
- Zabezpieczenia społeczne, mające doprowadzić do tego, by każdy znajdujący się w ciężkiej sytuacji, mógł otrzymać niezbędną pomoc.
- Kształtowanie ładu w społeczeństwie. [http://www.forestap.republika.pl/swoiste.htm.]
Geneza i etapy rozwoju polityki społecznej
Historycznie rzecz ujmując geneza współczesnej polityki społecznej wiąże się z kwestią robotniczą, a konkretnie z konfliktami między robotnikami i właścicielami fabryk, złe warunki pracy i życia robotników. Otrzymywany przez niewykwalifikowanych robotników zarobek oscylował wokół minimum egzystencji i jako koszt był różnymi metodami ograniczany. Wśród właścicieli kapitału utrwalał się pogląd, że wysokość zarobku robotnika powinna być ustalona na takim poziomie, który umożliwiałby robotnikowi odtworzenie jego zdolności do pracy na dzień następny.
Ówczesna epoka charakteryzowała się ubóstwem i bezrobociem nieporównywalnym do współczesnego, a także ostrą kwestią mieszkaniową. Wyzysk ekonomiczny człowieka łączył się z jego degradacją, czego szczególnym wyrazem była nadmierna umieralność pracowników. Wczesnemu rozwojowi kapitalizmu towarzyszyły nierówności, uderzające w godność człowieka, marginalizujące ludzi bezdomnych, głodnych, chorych, bez pracy. Te właśnie kategorie osób spychane były w ekonomiczny niebyt. Formy ubezpieczenia na wypadek ryzyka zaczęto systematycznie wprowadzać w II połowie XIX w. Nie wynikało to wcale z filantropii, lecz stopniowej demokratyzacji życia publicznego, która wymagała starań o głosy wyborców. Trzeba było im coś obiecać, aby chcieli głosować. [Auleytner, 2002: 21]
Kongres berliński (potężna postać Otto von Bismarcka góruje nad otoczeniem, po lewej w pozycji siedzącej rosyjski minister spraw zagranicznych Aleksandr Gorczakow). Źródło: 2
Za twórcę nowoczesnej polityki społecznej uznaje się niemieckiego polityka Otto von Bismarcka. Socjalne ustawodawstwo tego kraju z lat 70. XIX w., stanowiące rezultat wyborczej walki z socjalistami, wiąże się z jego nazwiskiem. Wprowadzone wówczas przez jego rząd ubezpieczenia chorobowe, wypadkowe oraz renty i emerytury, zapoczątkowały w Europie właściwą, systemową ochronę ludzi, charakteryzujących się słabą pozycją ekonomiczną. Zastosowanie rozwiązań socjalnych w walce wyborczej o władzę było jednocześnie wskazówką, iż „kwestia socjalna" stanowi fragment polityki państwa, rozumianej jako ogół działań, których celem jest zdobycie i utrzymanie władzy. Ustawodawstwo Bismarcka rozciągało się również na teren zaboru pruskiego, co oznaczało, że praktyka i nauka niemiecka miały znaczący wpływ na kształtowanie się polskiej myśli naukowej przed I wojną światową i po odzyskaniu niepodległości, a więc była to przede wszystkim polityka związana ze sprawami pracy najemnej, np. zakaz pracy dzieci, skracanie czasu pracy, uznanie prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych, wprowadzenie państwowej inspekcji pracy i ubezpieczeń robotniczych. [Auleytner, 2002: 22]
Pomijając okres przedrozbiorowy, przed odzyskaniem niepodległości polityka społeczna na ziemiach polskich była kształtowana przede wszystkim przez władze państw zaborczych. Wyjątkami były te obszary, które cieszyły się mniejszą lub większą autonomią w pewnych okresach XIX wieku, np. Księstwo Polskie czy Królestwo Polskie, albo rozwiązania tymczasowe w czasie naszych powstań narodowowyzwoleńczych. Jedyne formy polskiej polityki społecznej poza tymi okresami mogą być przede wszystkim łączone z działalnością pozarządową, m.in. należy pamiętać o różnych inicjatywach polskich naukowców, nauczycieli, lekarzy, księży, np. spółdzielczość, ochronki, przytułki i inne formy zorganizowanej dobroczynności. [http://www.ptps.org.pl/index.php?id_strony=14]
Odzyskanie niepodległości w 1918 roku było związane z odziedziczeniem trzech systemów instytucjonalno-prawnych, które w dodatku były bardzo nierównomierne rozwinięte. Niemiecka polityka społeczna należała do prekursorskich pod wieloma względami, a rosyjska była głęboko niedorozwinięta w sposób charakterystyczny dla kraju rolniczego i słabo uprzemysłowionego. Pierwszym i najbardziej oczywistym wyzwaniem dla rządzących była więc unifikacja tych trzech systemów. Początkowo po prostu rozszerzano obowiązywanie aktów prawnych państw zaborczych na kolejne obszary nowej Polski, z czasem projektowano też nowe i polskie rozwiązania .
W czasie II wojny światowej obszar Polski został ponownie podzielony między okupantów i trudno mówić o polskich rozwiązaniach w zakresie wojennej polityki społecznej, a te które obowiązywały w Generalnym Gubernatorstwie oparte były głównie na obowiązkowej lub przymusowej pracy, deportacjach oraz eksterminacji. Trzeba jednak pamiętać o działaniu polskich instytucji, np. Rady Głównej Opiekuńczej oraz socjalnych agend organizacji militarnych czy innych form samoorganizacji społecznej w tym czasie. [Kroll, 1985: 20]
Na polski powojenny system polityki społecznej miał duży wpływ ustrój polityczno-gospodarczy PRL (brak demokracji politycznej i przemysłowej, centralne planowanie, upaństwowienie) oraz uzależnienie od ZSRR. Dynamika państwowej polityki społecznej do lat 80. polegała głównie na rozwijaniu ustawodawstwa socjalnego, m.in. w zakresie podmiotowym ubezpieczenia społecznego przy bardzo ograniczonej lub nieobecnej demokracji przemysłowej. Niepaństwowe obszary polityki społecznej prawie całkowicie zanikły, co jednak nie znaczy, że nie było ich wcale, np. Polski Komitet Pomocy Społecznej, Polski Czerwony Krzyż czy Towarzystwo Przyjaciół Dzieci. [http://www.ptps.org.pl/index.php?id_strony=14]
Podpisanie porozumień sierpniowych w Szczecinie, 30 sierpnia 1980. Źródło: 3
Porozumienia sierpniowe z 1980 roku oznaczały także demokratyzację polityki społecznej. W protokole porozumienia zawartego przez Komisję Rządową i Międzyzakładowy Komitet Strajkowy w Gdańsku zapisano m.in.: Rząd przygotuje propozycje aby najniższe renty i emerytury podwyższyć do tzw. minimum socjalnego, określonego na podstawie badań odpowiednich instytutów, udostępnionych opinii publicznej i poddanych kontroli związków zawodowych [http://pl.wikisource.org/wiki/Protok%C3%B3%C5%82_ustale%C5%84_MKS_z_komisj%C4%85_rz
%C4%85do w%C4%85_w_Gda%C5%84sku_(1980)]
Transformacja ustrojowa rozpoczęta w 1989 roku oznaczała wzbieranie kolejnej fali głębokich reform w polityce społecznej po okresie zmian, które były przeprowadzane głównie w związku z kryzysem politycznym i gospodarczym lat 80. Pierwsze nowe ustawy w zakresie wąsko rozumianej polityki społecznej w latach 1989-1991 to m.in. bardzo korzystna dla bezrobotnych ustawa o zatrudnieniu (szybko zmieniona na mniej korzystną) i ustawa o pomocy społecznej (m.in. budowa Ośrodków Pomocy Społecznej w każdej gminie). Razem z rozwiązaniami, które miały ułatwić przechodzenie na renty inwalidzkie i wcześniejsze emerytury interpretuje się te reformy jako osłonę socjalną dla szybkiego budowania instytucji typowych dla współczesnego kapitalizmu. W okresie przejściowym od upaństwowionej i centralnie planowanej do prywatnej i tylko pośrednio regulowanej gospodarki wolnokonkurencyjnej pojawia się wysokie bezrobocie i wzrasta zagrożenie ubóstwem, co bez osłony socjalnej zagraża buntem przeciwko reformom transformacyjnym. Fala strajków z 1992 roku może być uznana za pierwsze przejawy możliwości takiego buntu. W 1993 roku Prezydent rozwiązuje Sejm i w wyborach z tego roku wygrywają partie postkomunistyczne o profilu lewicowym Sojusz Lewicy Demokratycznej i Polskie Stronnictwo Ludowe. Powołanie w 1994 roku Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych oznaczało również krok w kierunku większej demokratyzacji transformacji ustrojowej, za której symboliczne i wstępne zakończenie można uznać przyjęcie Konstytucji w 1997 roku. [http://www.ptps.org.pl/index.php?id_strony=14]
Duże zmiany w polityce społecznej przyniosła zmiana polityczna po wyborach, które odbyły się w tym samym roku. Koalicja Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności przeprowadziła cztery radykalne reformy struktury administracyjnej państwa, ubezpieczeń społecznych (głównie emerytalnych), opieki zdrowotnej i szkolnictwa. Trzeba jednak pamiętać, że ustawy reformujące ubezpieczenia społeczne i ochronę zdrowia zostały po części uchwalone przez poprzedni parlament zdominowany przez lewicę. Wygrana wyborów przez SLD w 2001 i późniejsze rządy tej partii również przyniosły sporo zmian w polityce społecznej, chociaż mniej fundamentalnych niż 4 reformy rządu Jerzego Buzka. Chodzi głównie o nowe ustawy o promocji zatrudnienia w instytucjach rynku pracy, o świadczeniach na rzecz rodziny, o pomocy społecznej oraz o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także o zatrudnieniu socjalnym. Trzeba też pamiętać o istotnej zmianie kierunku reformowania służby zdrowia, co kojarzone jest przede wszystkim z ministrem Mariuszem Łapińskim. Zmiana ta została jednak zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. [http://www.ptps.org.pl/index.php?id_strony=14]
Kolejne wybory przyniosły zwycięstwo Prawa i Sprawiedliwości z hasłem Polski solidarnej przeciwko Polsce liberalnej. Pierwszym spektakularnym i kontrowersyjnym symbolem polityki społecznej po wyborach z 2005 roku było zapewne „becikowe”, czyli zwiększenie świadczeń pieniężnych z tytułu urodzenia dziecka. Za klamrę zamykającą skrócenie Sejmu V kadencji można uznać bardzo wysokie ulgi podatkowe na dzieci. Warto też wspomnieć o wzmocnieniu pozycji Państwowej Inspekcji Pracy, a także ambitnym projekcie ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej, która nie została jednak uchwalona.
Koalicja PO i PSL w swojej strategii polityki społecznej na lata 2007-2013 stwierdza, że: celami Strategii Polityki Społecznej rządu w latach 2007 – 2013 jest zbudowanie zintegrowanego systemu polityki państwa prowadzącej do ułatwienia wszystkim obywatelom równego dostępu do praw społecznych, poprawy warunków powstawania i funkcjonowania rodzin oraz wsparcia grup i osób zagrożonych wykluczeniem społecznym przy zapewnieniu demokratycznego współuczestnictwa obywateli. [http://www.mpips.gov.pl/gfx/mpips/userfiles/File/nowe/strategiaps.pdf]
Priorytetami dla koalicji stało się:
- Poprawa warunków dla powstawania i funkcjonowania rodzin. Wsparcie rodzin w wychowaniu i edukacji dzieci.
- Wdrożenie aktywnej polityki społecznej.
- Kompleksowa rehabilitacja i aktywizacja osób niepełnosprawnych.
- Budowa systemu wsparcia dla osób w wieku poprodukcyjnym .
- Aktywizacja i mobilizacja partnerów lokalnych.
- Partnerstwo publiczno-społeczne jako podstawa rozwoju usług społecznych.
- Integracja społeczna i zawodowa imigrantów. [http://www.mpips.gov.pl/gfx/mpips/userfiles/File/nowe/strategiaps.pdf]
Jedna z ważniejszych dla rodziny ustaw weszła w życie 17 czerwca 2013 i dotyczy 26 tygodniowego urlopu rodzicielskiego. Będzie można z niego skorzystać bezpośrednio po urlopie macierzyńskim, a co jest ważne uprawnieni są do niego zarówno matka, jaki i ojciec dziecka [http://www.rodzicielski.gov.pl/slowniczek#rodzicielski-urlop]
Bibliografia
- Auleytner J. , Polityka społeczna, czyli ujarzmienie chaosu socjalnego, Warszawa 2002.
- http://www.forestap.republika.pl/swoiste.htm
- http://www.mpips.gov.pl/gfx/mpips/userfiles/File/nowe/strategiaps.pdf.
- http://www.ptps.org.pl/index.php?id_strony=14
- http://www.rodzicielski.gov.pl/slowniczek#rodzicielski-urlop
- Kroll B., Rada Główna Opiekuńcza 1939-1944, Warszawa, 1985.
- Zdjęcia: